Doelbewuste introductie van GGO's in België: historische achtergrond

De veldproeven met genetisch gemodificeerde (GG) planten starten in België vanaf 1986. België is na Frankrijk het tweede land in Continentaal Europa dat start met de GGO-teelten. In België, net als in andere landen trouwens, beschouwen de autoriteiten GG planten als nieuwe mogelijke plantenvariëteiten. Transgenese wordt gezien als een van de vele vernieuwingen die een snellere selectie van nieuwe variëteiten mogelijk maken. De proeven met die planten in het leefmilieu worden dan ook op dezelfde manier behandeld als proeven met niet-transgene variëteiten. Bijgevolg verleent het ministerie van Landbouw eerst vergunningen voor veldproeven met genetisch gemodificeerde planten op basis van de koninklijke besluiten met betrekking tot de zaden.
Er heeft in België bijgevolg nooit enig juridisch vacuüm bestaan met betrekking tot de veldproeven met transgene planten. Maar we moeten wel wachten tot 1998 vooraleer er een specifiek Belgisch juridisch kader wordt goedgekeurd voor dit soort toepassingen.

Vanaf 1990 dient Richtlijn 90/220/EEG als referentiekader voor de beoordeling van de risico's van in het leefmilieu geïntroduceerde GGO's. Aangezien die Richtlijn werd goedgekeurd op basis van artikel 100 A van het Verdrag van Maastricht (zie hoofdstuk “Historische achtergrond”), moeten de bepalingen van de Richtlijn strikt worden gerespecteerd bij de omzetting in het nationale recht.

In 1991 legt de wet van 20 juli houdende sociale en diverse bepalingen (Belgisch Staatsblad van 1.08.1991, p. 17002) het algemene referentiekader vast dat de voorbereiding vormt voor de omzetting van de Europese wetgeving inzake doelbewuste introductie van GGO's . Artikel 132 van deze wet preciseert als volgt: "Teneinde de uitvoering te verzekeren van de verplichtingen die voortvloeien uit internationale akkoorden of verdragen in verband met het doelbewust introduceren van genetisch gemodificeerde organismen, regelt de Koning via een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen." Die wet zal later in hoofdzaak aangevuld worden door de wet van 22 februari 1998 (Wet van 22 februari 1998 houdende sociale bepalingen. Belgisch Staatsblad van 3.03.1998, p. 5683). Artikel 222 van deze wet biedt de mogelijkheid om heffingen op te leggen ten voordele van Sciensano, en artikel 226 verleent speciale bevoegdheden aan de ambtenaren die belast zijn met de controle op de naleving van de wetsbepalingen inzake doelbewuste introductie van GGO's.

De onderhandelingen starten met het oog op de opmaak van het uitvoeringsbesluit van de wet van 20 juli 1991 (m.a.w. het omzettingsbesluit voor Richtlijn 90/220/EEG) in oktober 1991. De finalisering van dat besluit zal echter zeven lange jaren in beslag nemen, waardoor België door het Europese Hof van Justitie wordt veroordeeld voor het niet omzetten van de Richtlijn binnen de vastgelegde termijn. De moeilijkheid ligt niet in de omzetting van deel C van die richtlijn ("het in de handel brengen van GGO's"), wat duidelijk een exclusief federale bevoegdheid blijkt te zijn, maar eerder in de omzetting van deel B ("onderzoek en ontwikkeling"). De bevoegdheden voor dat deel liggen immers verspreid over verschillende bevoegdheidsniveaus: landbouw en volksgezondheid op federaal niveau, milieubescherming op regionaal niveau. Bijgevolg blijkt de finalisering van het omzettingsbesluit voor Richtlijn 90/220/EEG onlosmakelijk verbonden met de goedkeuring van het bovenvermelde samenwerkingsakkoord. Dat akkoord zal immers de respectieve bevoegdheden van de diverse federale en regionale autoriteiten preciseren, alsook de tussenkomsten van die autoriteiten regelen voor de administratieve en wetenschappelijke coördinatie inzake bioveiligheid, in het bijzonder via de oprichting van de Adviesraad voor Bioveiligheid en de Dienst Bioveiligheid en Biotechnologie (SBB).

Na de ondertekening door alle partijen van de definitieve versie van het samenwerkingsakkoord in april 1997, wordt de omzetting van Richtlijn 90/220/EEG snel gefinaliseerd. Op 18 december 1998 wordt het Koninklijk Besluit tot reglementering van de doelbewuste introductie in het leefmilieu evenals van het in de handel brengen van genetisch gemodificeerde organismen of producten die er bevatten, goedgekeurd. Dat koninklijk besluit zet Richtlijn 90/220/EEG om, evenals de latere aanvullingen en amendementen met betrekking tot de uitwisseling van informatie, de "Summary Notification Information Formats", de mogelijkheid om vereenvoudigde procedures toe te passen, en de wijziging van de bijlage waarin alle inlichtingen worden vermeld die moeten worden verschaft bij het in de handel brengen. Het vermeldt eveneens de bepalingen van het samenwerkingsakkoord met betrekking tot de doelbewuste introductie van GGO's in het leefmilieu (artikel 3 van het akkoord).

In overeenstemming met het besluit en het samenwerkingsakkoord, gaan de federale autoriteiten over tot het verlenen van de vereiste vergunningen voor het doelbewust introduceren van GGO's in het leefmilieu. Voor gevallen van experimentele introductie wordt echter een gemeenschappelijke vergunningsprocedure opgesteld tussen de federale staat en de gewesten. In dat geval zijn de vergunningen van de federale diensten ondergeschikt aan het akkoord van de regionale minister die bevoegd is voor het grondgebied waar de proef wordt gehouden.

De omzetting van Richtlijn 2001/18/EG in het Belgisch recht

Richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad die Richtlijn 90/220/EEG intrekt is van kracht sinds 17 oktober 2002. Deze richtlijn wordt nochtans pas in 2005 in het Belgisch recht omgezet (België is in september 2004 door het Europese Hooggerechtshof veroordeeld voor de laattijdige omzetting).

Deze laattijdige omzetting wordt deels toegeschreven aan de complexiteit om de beschikkingen van de richtlijn in de Belgische institutionele context te implementeren, een probleem dat al rees bij de omzetting van de richtlijn 90/220/EEG, maar wordt hoofdzakelijk toegeschreven aan het feit dat het moeilijk was om een politiek akkoord te bereiken omtrent een dossier waarrond een hele polemiek was ontstaan.

De omzetting begon in september 2001 in het kader van de ad hoc bioveiligheidsgroep van het CCIM (Coördinatiecomité Internationaal Milieubeleid), voorgezeten door dr. William Moens (destijds hoofd van de SBB) en in opdracht van de minister van Volksgezondheid. Een ontwerpbesluit voor de omzetting werd in oktober 2002 opgemaakt maar op de ministerraad verworpen. De politieke partijen die destijds aan de macht waren (liberalen, socialisten en groenen) werden het niet eens over een aantal beschikkingen van het ontwerpbesluit, in het bijzonder aangaande de maatregelen met betrekking tot de specificering van de plaats van de veldproeven met GGO's en, vooral, de wens van de groenen om te beschikken over sociaaleconomisch en ethisch advies (afgeleverd door een speciaal comité van experts van de Bioveiligheidsraad) voor elk project van doelbewuste introductie of commercialisering ter aanvulling van de wetenschappelijke risicobeoordeling (de Europese richtlijn biedt deze mogelijkheid maar legt ze niet op).

Na de coalitiewissel van de federale overheid in mei 2003 (liberalen en socialisten, zonder de groenen) werden de gesprekken over de omzetting hervat, maar er moest tot 21 februari 2005 worden gewacht tot het besluit van de omzetting van Richtlijn 2001/18/EG werd goedgekeurd. In vergelijking met het voorgaande besluit vereenvoudigde de nieuwe beschikking de administratieve kennisgevingsprocedures. Deze beschikking ontwikkelde en versterkte de informatie en de deelname van het publiek en voorzag in een ex-postevaluatie van de opvolging van de effecten van de veldproeven. Er werd niet ingegaan op het voorstel met betrekking tot sociaaleconomische en ethische evaluaties.